盛昭瀚 等:重大工程决策治理的“中国之治”

文章来源: 管理世界杂志 

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论文刊发:

盛昭瀚、程书萍、李迁、李敬泉、陈永泰、徐峰:《重大工程决策治理的“中国之治”》,《管理世界》,2020年第6期,第202~212页。

重大工程决策治理的“中国之治”

作者

盛昭瀚(南京大学工程管理学院)

程书萍(南京大学工程管理学院)

李迁(南京大学工程管理学院)

李敬泉(南京大学工程管理学院)

陈永泰(南京审计大学信息工程学院)

徐峰(南京大学工程管理学院)

文章刊发:《管理世界》2020年第6期

摘要

重大工程决策治理是引导、规范和保障重大工程决策事务基于合法合理、科学民主、程序规范、协同制衡的制度与行为规则体系,重点为决策主体的决策治权、治能及执行力的科学配置与制衡。我国重大工程决策治理体系作为国家治理体系的一个组成部分,伴随着我国现代化强国建设过程不断完善、发展和升华;当今,重大工程决策治理体系与能力的现代化和中国化是我国重大工程决策治理本质一致的两种基本形式,现代化是普遍原理,中国化是现代化在中国的具体形态,是重大工程决策治理在中国发展的现实道路。决策治理现代化通过中国重大工程决策治理实践走向中国化,决策治理中国化又通过在中国的治理实践促进和推动重大工程决策治理的现代化。重大工程决策治理现代化与中国化融为一体即为重大工程决策治理的“中国之治”。

关键词:重大工程决策,治理,现代化,文化记忆

引言

       重大工程管理基础理论表明,由工程管理到重大工程管理,本质属性上形成了从系统性到复杂性的基本演化趋势。在系统科学范畴,从系统性到复杂性不是系统性“量”的增加,而是系统性“质”的提升,这一变化将导致工程管理与重大工程管理的各个领域在管理思维、原则、方法论的层次和内容都出现了一系列重大变化。

       例如,由于重大工程决策主体需在一个相对较短的时间内做出一个在相当长时间内(重大工程全生命期)都要能够保证其功能始终稳健的决策方案,因此,重大工程决策活动除了包括一般工程决策活动的基本内涵外,还要有效应对在这个相当长的时间内工程环境因为深度不确定性形成各种可能的复杂情景及情景的演化。这样,重大工程决策方案就要具备关于情景的鲁棒性品质。没有这一品质,决策方案有可能在工程生命期内严重受损甚至失效,这将直接影响到重大工程决策主体本来的意图与工程自身价值的体现。因此,“深度不确定”最能体现重大工程决策活动与问题的本质特征,这样,由深度不确定性引起的决策方案关于情景的鲁棒性就成为评价与衡量重大工程决策质量的一个新的、独特的、带有根本性的测度,这要求重大工程决策主体具有更综合和更强大的“事能”(完成决策事务的能力)。

       更进一步,由于重大工程决策问题复杂性的显著增加,在决策过程中,需要构建完善的决策体系作为组织平台赋予决策主体必要的决策“事权”(完成决策事务的权力),事权绝不能缺失,又不能冗余,并且为了使决策主体不出现行为异化与自由裁量权失控,还必须对主体的赋权进行恰当的制衡。

       另外,如何保证决策主体之间的协同关系、专家对决策事务的技术支持以及整个决策事务在必要的法治轨道上进行等等,这都需要构建完整的制度体系作为主体开展重大工程决策活动和规范行为的依据。显然,这些都已经远远超越了通常操作层面上的“决策管理”概念,而是一个比“决策管理”更高层面、更丰富、更深刻和更具厚重感的新的所谓重大工程决策治理概念。实践表明,决策治理已经成为完善、规范、保障有效进行重大工程决策的活动与行为架构;没有这样一个架构,我们无法保证在重大工程决策过程中能够设计和构建起一个充分体现科学性与民主化的决策平台,并始终使决策主体保持自身的规范行为、做到清晰识别各种决策复杂性和将决策“事权”与“事能”协同升华为对重大工程决策复杂性的驾驭力。

       因此,重大工程决策治理体系与能力是当今重大工程决策领域内一个重大科学问题,它不仅充分体现了重大工程决策理论的时代化品格,而且在它的基础上,将拓展和延伸出一系列新的科学问题,促进重大工程管理决策理论内涵的丰富。

重大工程决策的基本学理

       工程是人类造物和用物的实践,其中一类环境复杂、规模宏大、技术先进、生命期长、主要为社会、民生、环境提供长久性基础构筑物的工程称为重大基础设施工程,简称重大工程(Sheng,2018),如三峡水利工程、南水北调工程、港珠澳大桥工程等。在重大工程建设与管理过程中,关于工程论证、规划、立项、投融资方式与技术方案选择等活动称为重大工程决策(活动),开展并完成决策活动的人(群)为重大工程决策主体。

       根据公共经济学原理,重大工程除一部分具有完全公共品属性外,还有一部分兼具公共品和私有品属性,故决定了重大工程一般情况下的公共品性质或准公共品性质(Samuelson,1954)。既然重大工程能以其公共品或准公共品属性满足社会公共需求,因此重大工程一般都以公共财政投资为主。因此,从产权上讲,社会公众拥有重大工程的全部或者大部分所有权。但是,由于各种原因,社会公众不可能都直接参与重大工程决策事务,而是作为初始委托人通过政治、法律与民主等形式授权给某一级政府代其实施重大工程决策事务,这就产生了重大工程所有权与决策权的分离。

       社会公众之所以将重大工程决策事务委托给政府来行使,主要是因为政府具有社会公众赋予的公权力(又称为行政力)。公权力是指公共组织,如国家(政府)、非营利社团、国际组织等以维护公共利益为目的,在公共管理、公共服务和提供公共品(如国防安全、公共设施工程)过程中,根据公共意志赋予公共组织部分成员或者负责人进行决策、指挥、组织、管理的权力,是社会成员在一定范围内的授权(Patanakul et al.,2016)。因为公权力主要指公共管理权力,而国家拥有最重要的公共管理权力,因此,社会成员自然首先授权给国家机关或者国家机关依法委托的团体或个人。由此可见,公权力的本质是由社会公众授予、以维护公共利益、实施公共事务为目的的公共团体与责任人职务上的权力,一般表现为基于社会公众意志而由国家机关行使的强制权力,并使这种强制权力制度化和法律化。

       由于重大工程是承载着社会与广大公众利益、集中代表社会公众需求的(准)公共品,这样,在重大工程决策过程中,接受公众委托的国家(政府)必须站在社会公众的立场,为重大工程决策行使必要的公共事务管理权,成为社会公众利益的代表。

       社会公众依据法律委托政府实施重大工程决策事务,社会公众与政府间的委托代理关系是重大工程决策中最具代表性的政府式委托代理关系。为实施重大工程决策事务,政府作为第一层次代理人还会依次委托政府职能部门、项目公司、各类社会专门机构,形成完整的“社会公众—政府—政府职能部门—项目公司—各类社会专门机构”递阶委托代理链(张劲文、盛昭瀚,2014)。由于上述委托代理关系整个是在市场环境下进行的,故更全面应表述为市场环境下政府式递阶委托代理关系。

       由此可见,国家(政府)基于其政治地位、合法性、权威性和强大的社会资源整合能力在重大工程决策过程中成为主导决策事务的核心主体,从而对重大工程是否立项、如何出资、何时建设、怎样建设等重要决策问题拥有决定权与话语权。

       重大工程决策的市场环境下政府式递阶委托代理(关系)原理即为重大工程决策的基本学理。

重大工程决策的中国之治

1、重大工程决策治理概述

       在现实中,重大工程决策的市场环境下政府式递阶委托代理原理表现出各种类型的复杂形态,不了解这些复杂形态和形成的问题,将无法保证这一原理在重大工程决策中发挥积极、稳定和可持续的效能。

       在这方面,以下3个问题特别需要从制度、法规层次上给予高度关注。

       (1)从宏观上讲,社会公众与政府之间的委托代理关系中,一般都呈现“弱委托、强代理”现象。政府对决策事务一般都拥有强力的决定权、裁量权、话语权与信息主导权,而公众监督代理人因为成本高、程序复杂和执行困难,从而有可能导致政府(在实际中往往是代表政府的某个部门)在决策过程中将“社会公权”异化为“部门私权”(后小仙,2008),即以部门利益和价值偏好影响决策活动与结果,造成对委托人利益的损害。

       (2)从微观上讲,现实中作为政府代表的决策主体实际上是掌握一定公权力的社会人。社会人首先是个体人,如果在实际决策过程中代表政府的决策主体失责、失德,或由于委托制度不健全,缺乏监督,将可能导致决策主体在决策过程中因谋求“私利”而损害社会公众整体利益。因此,作为政府代表的个人的行为品质将直接关系到最终的决策品质,这是需要我们高度防范的。

       (3)现代重大工程决策问题的复杂性不仅需要决策主体具有必要的决策公权(事权),以确保决策的合法性与权威性,还要求决策主体具有相应的实施决策事务、做出好的决策方案的能力(事能)。在现实中,除了决策主体通过积累经验与自学习来提高自身决策能力外,通常需要构建专门的工程决策支持体系(如聘请专家为决策顾问、组成技术专家委员会等)来辅助决策事务的开展。所以,重大工程决策体系一般由决策主体体系与决策支持体系两部分综合而成。

       综上所述,在明确重大工程决策基本学理的基础上,要妥善解决政府式递阶委托代理关系在决策过程中涌现出的各种新问题和新挑战,不能仅依赖决策主体个人的道德、知识和经验,而必须通过系统性、全局性的制度设计和稳定的执行力机制来规范决策主体行为和安排科学的决策流程来保障。

       详细地说,在重大工程决策活动与过程中,决策主体必须站在社会公众的立场上,充分体现以民为本、程序规范、专家支持、公众参与、信息透明、责任明确、监管问责等“事权”与“事能”核心内涵与基本构件,并要有相应的制度与法规体系来保证这些内涵与构件的实现与持续性。显然,这已经远远超过了通常的“管理”概念,是一个比“管理”更高层面、更丰富、更深刻和更具厚重感的新概念,即所谓重大工程决策治理。

       简言之,重大工程决策治理是引导、规范和保障重大工程决策事务基于合法合理、科学民主、程序规范、协同制衡的制度与行为规则体系及其执行与监管,重点为决策活动主体的决策治权、治能及执行力的科学配置与制衡。

2、重大工程决策治理体系

       每个国家都有自己的国家治理体系,重大工程决策治理是国家治理体系中的一个组成部分,其自身也是一个完整的体系。

       由上知,重大工程决策是一项公共事务,政府以公权力(治权)成为决策的核心主体,但由于重大工程决策事务涉及政府、社会、市场、公众等众多干系人,因此,政府必须在决策过程中处理和协调好与社会、市场与公众的各种关系,激发各方热情、化解各类矛盾、分担共担责任,同时还要在上位法的制约下,规范各主体及主体之间行为,这就要制定重大工程决策活动必须遵循的国家相关法律法规和设计专门性的制度、规则与程序(李迁等,2019)。这样,重大工程决策治理活动必然有着明确的治理主体、治理理念、治理目标、治理法规、治理制度、治理资源、治理方式与治理方法等(马英华,2018),即由治道(方针)、治权(权力)、治制(制度)、治能(能力)、治具(措施)、治术(方法)等要素组成,所有这些要素综合在一起形成一个以稳定、有序和有效开展重大工程决策事务为基本功能的完整的治理体系。

       具体而言,重大工程决策治理体系一般能够分解为治理环境、治理主体、治理组织、治理理念与目标、治理法规与制度、治理方式与方法等子体系,并在这些子体系之间形成稳定的层次与结构和在整体层面上实现引导、规范和保障重大工程决策事务的预期功能,“做到科学决策、民主决策、依法决策,避免发生重大失误甚至颠覆性错误”(冯春安,2019)。

当今,关于重大工程决策治理体系的基本科学问题有(Sheng,2018):

       (1)基于政府式委托代理关系的重大工程决策治理学理逻辑分析。

       (2)重大工程决策治理组织动力学:决策治理主体的类型、行为空间、主体之间行为关联及基本情景。

       (3)重大工程决策治理机理:治理组织的事权与事能;治理支撑组织、执行组织、监管组织等相应的治理模式。

       (4)重大工程决策治理机制:政府决策职能内涵和权力边界、决策过程流程与信息转换、决策治理机制的自适应性。

3、重大工程决策治理现代化

       所谓“现代”,是一种对历史时间尺度分割的概念,哈贝马斯指出:“人的现代观随着信念的不同而发生了变化。此信念由科学促成,它相信知识无限进步、社会和改良无限发展”(王晓升,2006)。

       “现代化”原本是指农业社会向工业社会转变表现出的总体性特征(陈钦庄等,2000)。今天,人们更把“现代化”理解为是人类社会发展的一种进程,是人类历史发展进程某个时刻涌现出的思想、政治、经济、科技、社会、文化综合性的属性变革以及推动人类文明发展与社会进步的成果。

       新中国成立之初,我们党就开始深入研究中国现代化建设的道路和基本规律,逐步形成了“四个现代化”的奋斗目标;改革开放后,我们全面开展社会主义现代化建设,提出我国现代化“三步走”的发展战略;党的十八大以来,党中央明确提出“全面建成社会主义现代化强国”(包心鉴,2019)。事实证明,不断推进现代化建设已经成为我国一条成功的强国之路,而现代化水平也已经成为衡量我国社会主义强国建设成效的主要测度。

       近年来,我们对现代化的内涵、如何精准、可持续推进现代化事业的认识等都有了重大升华,其中,最具全局影响力的就是关于统筹推进社会主义现代化建设的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略,特别是,在原来的工业、农业、科技、国防“四个现代化”基础上,十九届四中全会又明确提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化”的重大战略任务,极大地丰富了我国国家现代化的思想内涵,从经济基础与上层建筑的高度统一上进一步夯实了我国现代化前进道路的基石。

       在过去的70年中,我国重大工程决策治理作为国家治理体系的一个组成部分,伴随着我国建设现代化强国的过程不断完善、发展和升华,更在当今我国改革开放、民族振兴伟大历程中与时俱进地深刻关切和回应我国新时代重大工程决策一系列新形势、新情况和新问题,并且在理论与实践的深度融合上实现我国重大工程决策治理体系自身的现代化,推动新的历史时期我国重大工程决策治理现代化水平的与时俱进。

       历史逻辑与现实逻辑告诉我们,我国国家治理体系现代化的基本思想与现实路径决定了我国重大工程决策治理现代化的基本内涵。首先,新中国70年发展历程,既是我国社会主义现代化,也是我国国家治理体系不断完善和迈向现代化的历程。国家治理体系在不同的历史时段内都有着不同的环境、情境、问题和特征,并对国家经济、社会等各领域治理起着引导性、制约性、规定性作用。因此,我国重大工程决策治理现代化的本质属性、时代特征与具体内涵,必然与国家治理现代化同向、同步前行。

       因此,我们不仅要从理论上厘清国家治理现代化与重大工程决策治理现代化之间的主从关系、全局与局部关系、整体与部分关系之间的基本学理,还要在实践层面上梳理清楚我国重大工程决策治理现代化的一些关键科学问题,例如:

       (1)新中国70多年来,我国重大工程决策治理现代化道路的演进脉络、关键节点与基本经验。

       (2)根据宏观发展形势,研究如何充分发挥重大工程决策治理过程中政府主导下的政府—社会—市场—公众多元协同作用,加快推进我国重大工程决策治理的变革与创新。

       (3)探索如何在决策治理中推动重大工程投资效率边际递增功能、培育和健全新的产业链,实现新时代高质量意义下重大工程发展新动能。

       (4)如何坚持我国重大工程决策治理现代化理念,加快形成适应智能经济和智能社会新的重大工程建设和管理体系,为实现民族伟大复兴提供坚强支撑。

4、重大工程决策治理中国化

       关于我国国家的现代化道路,邓小平同志明确提出,我国的“四个现代化”要符合中国实际与国情,强调“我们要搞的现代化,是中国式的现代化”。习近平总书记也指出“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的”。这些重要的治国理政思想对于确立我国重大工程决策治理理念与构建治理体系都具有重要的指导意义,即重大工程决策治理不仅要体现现代化,而且还要体现中国化。

       当前,经济分权与政府集权是我国大国治理的基本方略,同时,几千年来的政治文化传统、现代治理制度缺陷以及区域之间社会经济发展水平梯度化等现实情况相互叠加与缠绕形成了我国独特的治理国情与治理环境,这其中,既有我们设计和实施重大工程决策治理的特有优势,也会形成许多重大工程决策治理特殊难题。对此,决不能简单运用西方一般治理思维和治理理论来解释和解决。简言之,重大工程决策治理只能依据我国国家治理思想与原则,符合中国实际与国情、体现我国历史传承、文化传统,并且主要源于我国重大工程决策实践,以具有中国特色的治理理念、原则、制度、法律、规章、程序、手段、工具等为基础性构件,形成自主性的中国化治理体系。

       重大工程决策治理现代化与中国化融为一体,即重大工程决策的“中国之治”具有那些核心内涵与特征呢?

       (1)在重大工程建设问题上,充分显示出我国“全国一盘棋”的治理优势,政府作为重大工程决策主体能够充分发挥社会主义集中力量办大事的体制优越性,能够把重大工程建设摆在社会经济发展大局的宏观调控中整体谋划并注重决策治理中的统筹安排和战略引领,充分整合优势资源推进重大工程建设。

       (2)重大工程决策是一件十分复杂的实践活动,政府自身一般并不具备完备且充分的决策“事能”,于是,在重大工程决策过程中,一般都有不同学科、不同专业、不同领域专家组成的决策支持体系。如果说,决策治理为决策主体提供了决策事权,那么,决策支持体系则为决策主体提供了必要的知识与智慧支持。简言之,在我国重大工程决策治理体系中,既有自上而下纵向的治权体系,又有网络状横向治能支持体系,两者保证了我国重大工程决策事权与事能的协同。

       (3)任何现实的“现代化”都是人类历史长河中的一个阶段性景象,任何现实的“中国化”必然禀赋某个时段特定的国情、社情与人情,因此,任何现实的重大工程决策治理体系必然是现代化与中国化的融合,必然充满着“某个阶段”的“中国故事”。时代在发展,实践在变化,特别是新中国成立70多年来,我们国家经历了从长期的计划经济及社会集中管理体制到改革开放、市场经济体制的深刻转型;当今,我国在新的现代化道路上,正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革,也正在进行着人类历史上最为全局而独特的实践创新。这一复杂、深刻的大变革包含我国国家治理体系的现代化进程,必然会给我国重大工程决策治理体系带来全方位的深刻影响,也会使重大工程“中国之治”根据时代发展不断修正和完善自身的自适应和自组织能力。

       (4)重大工程决策的“中国之治”不仅体现出依据“时代发展变化”维度的“与时俱进”特征,而且还表现出“空间情景变化”维度的“因地制宜”特征。直观上讲,现实中任何具体的重大工程决策治理活动与过程必然是一个有物、有事、有主体、有对象、有关联、有因果、有变化、各个环节相对独立又有整体性的连贯的“故事”。凡是故事都有背景、情节与情节的发展,此即为决策治理情景。特别是,我们中国地域辽阔、空间范围广,东西部或南北方之间社会经济发展差异性非常明显。因此,决不能把中国“浓缩”成一个“点”来讲重大工程决策治理的“中国化”,而要具体分辨某个重大工程所在的空间地域,关注该地域范围内的人情、社情、国情、文化情与历史情,这样一来,我国重大工程决策治理不仅会充满着时代气息,同时还会充满着浓厚的地域特征。

       这表明,空间地域要素不同,社会经济发展阶段与水平不同,重大工程决策治理目标、治理资源整合模式、治理手段、治理方案很可能会有很大的差异性,即从原理上讲,没有不分空间地域、一成不变的“放之四海而皆准”的重大工程决策治理模式。

       关于重大工程决策治理中国化的基本科学问题有:

       (1)主要(但不仅仅)源于我国国家治理实践和中国哲学思辨,构建充分反映当今世界与我国社会大变革背景的重大工程决策治理理论体系的基本架构和要素关联逻辑。

       (2)强大政府的主导作用在相当长的时期内是我国重大工程决策治理组织形态与组织模式的核心力量,如何在我国重大工程决策治理组织中充分突出和发挥政府主导作用,同时在具体的治理过程中做好、做实对政府治权的制衡。

       (3)从决策治理高度,如何切实解决好当前我国发展现实中“不均衡、不充分”与不同地区社会经济发展水平梯度化问题,根据不同区域、不同领域、不同方式间存在的突出矛盾,在整体性的重大工程决策治理框架下,以供给侧结构性改革为主线,完善必要的区域性决策治理体系。

       (4)依据现代社会治理理论,深入研究重大工程决策治理过程中如何通过制度体系防范政府人员的 “政绩驱动”、“合谋”与“寻租”等行为,以及利用信息不对称性做出“逆向选择”等道德风险(刘慧敏等,2019)。

       综上,重大工程决策治理的现代化与中国化是紧密联系在一起的,并且相互融合形成了新的综合作用。我国重大工程决策治理的现代化进程,既是重大工程决策治理基本原理同时代特征在纵向维度上相结合的过程,同时又是决策治理基本原理同我国具体国情区域复杂性在横向维度上相结合的过程;重大工程决策治理现代化的鲜活度寓于中国工程决策治理实践之中,脱离中国实践的工程决策治理现代化是凋零、萧疏,缺乏持久生命力的。

       当今,我国正发生如火如荼的历史性社会变革,我们要深刻认识到,重大工程决策治理体系与能力的现代化和中国化是我国重大工程决策治理本质一致的两种基本形式,现代化是普遍原理,中国化是现代化的中国具体形态,是重大工程决策治理在中国发展的现实道路。决策治理现代化通过中国化走向中国重大工程决策治理实践,决策治理中国化又通过在中国的治理实践促进和推动重大工程决策治理的现代化,并以此融入人类重大工程决策治理先进的文明之中。

5、重大工程决策治理的制度之钥

       在社会学意义上,制度主要是指国家、政府等按照一定的目的和程序创造的政治、经济、社会、文化等领域的法律法规及规则契约等,以构成对人们行为的激励和约束;多层次、多领域的制度体系形成了一个国家、政府在某个阶段的实际社会结构。这样,制度也就成为国家治理的依据,一切领域活动的治理都依据相关制度展开,制度的性质决定治理的方式。

       上述制度和治理两者内涵的统一性表明,重大工程决策“中国之治”其本质就是我国国家治理制度体系在重大工程决策领域的集中体现。特别是,当今推进重大工程决策治理体系现代化与中国化更要通过构建和完善相关决策治理制度、强化制度执行力和把制度优势更好地转化为治理效能来体现。

       按照重大工程决策治理体系在国家治理体系中的子系统方位,重大工程决策“中国之治”的制度体系是以国家根本制度为中心、基本制度为基础、工程领域专业性制度为操作的完备制度体系。

       既然制度对于重大工程决策治理水平起着根本性、基础性作用,那么,只有有了完备、规范、有效的制度体系,才有可能实现重大工程决策的系统治理、依法治理、民主治理、科学治理、源头治理和综合治理,把制度优势转化为治理效能。因此,科学、完备、规范的制度体系就成为重大工程决策治理的“金钥匙”。

       我国重大工程决策治理的制度优势与治理效能转化的基本科学问题有:

       (1)当前我国重大工程决策治理制度体系供给中的优势与经验总结,以及如何通过制度化解决突出的治理短板和弱项问题,如决策治理过程中主体公权力制衡与自我裁量权过大的倾向、专家实际作用及公众切实参与难有明确的制度保证等;如何通过顶层设计来确定治理制度体系建设的重点与路径。

       (2)决策治理的基本思想在于广泛的社会参与性,重大工程决策治理制度体系中如何把政党的领导地位、政府的主导职能、市场的调节机制、专家的支持作用与公众的积极参与融合为制度体系并转化为高水平综合决策治理效能。

       (3)随着科技、经济、社会等领域的发展,现代社会的复杂性程度日益提高,同时,治国理政的难度也日益加大,迫切需要强化底线思维、加强重大工程决策安全评估与风险管控、提升重大工程保障国家战略和人民群众生命财产安全以及应对自然灾害的能力等。因此,要开展相应的重大工程决策治理制度体系设计与效能评估,提高决策治理制度应对各类重大风险与突发事件的能力。                 

       (4)我国传统文化与当前工程界行为习惯对决策治理制度执行力的影响,以及提升制度执行力的文化建设。

6、重大工程决策治理能力现代化

       所谓重大工程决策治理能力是治理主体处理重大工程决策治理各项事务的能力。就当今而言,决策治理能力现代化主要是指在决策治理过程中运用科学、民主、法治、系统、规范思维,依靠制度、机制、政策、技术等综合手段,实现符合时代精神的法治、众治、善治并转化为高品质治理效能的才能与水平。

       治理是制度的实践,也是执行制度的过程(王鹏,2020)。坚持和完善我国重大工程决策治理制度与推进我国重大工程决策治理能力现代化是一个统一的整体,所以,重大工程决策治理能力现代化最集中地体现于相关的治理制度设计、制度执行以及能够把制度优势转化为治理绩效的才干。在这方面,总体上有以下3个方面的整体性工作。

       (1)如何充分发挥决策治理制度体系中的国家根本制度与基本制度的保证作用,并使这一作用成为决策治理制度体系中的指导思想与基本方针。

       (2)如何紧密依据重大工程决策“中国之治”现代化与中国化的属性特征和当前我国基本国情现实,做好决策治理具体制度体系的设计、执行和综合绩效评估;没有高质量的决策治理具体制度,就没有落实决策治理事务的抓手,也就缺乏解决决策公权力制衡、风险管控、专家支持、公众参与、合法性审查等一整套关键治理构件的制度逻辑。

       首先,在制度设计阶段,要改变由政府作为制定制度单一主体的传统做法,要从治理现代化理念出发,由政府、市场、专家、公众经过协商并把最终形成的共识以制度、规章或契约固化下来,成为决策治理各方主体共同的行为准则;

       其次,重大工程决策治理具体制度设计的全部意义在于执行,从制度供给侧看,好的制度不仅具有刚性和约束性,还具有一定的柔性和包容性,从而使它在决策主体和决策环境产生一定变动情况下保持功能的韧性,从决策各方主体看,由于具体制度源于设计阶段各方共识,从而保证了在制度意识基础上的执行自觉性;

       最后,一般情况下,工程决策治理具体制度体系比根本制度与基本制度表现出更大的动态性,因此,需要我们根据工程决策治理的需求导向、问题导向与目标导向的动态性,对现有具体治理制度进行变更、补充与完善,以降解制度滞后和出现逻辑冲突、提高具体制度的实时性、实效性和可执行性,持续实现制度体系向治理绩效的有效转化。

       在一般情况下,决策治理主体的通常任务不仅是制度设计,更是制度的执行,因此,治理能力的高低与现代化水平主要就在于执行制度的水平的高低。在这方面,除了要求执行主体始终保持制度底线意识,更要决策治理主体约束和规范自己的裁量权行为。事实告诉我们,在重大工程决策治理过程中,决策治理主体将面对大量的不确定、不确知、无先例和无标准的复杂情况和问题,需要决策治理主体必要时在具体制度的边缘甚至突破现有制度边界做出治理方案。这其中,有些判断、标准和结论是需要决策治理主体自主辨识和决断。在重大工程决策治理过程中,决策治理主体慎用、善用自我裁量权不仅反映了决策治理制度体系的活力与韧性,更是表现决策治理主体自适应水平,问题是,这样的行为必须在法治化、制度化、规范化、程序化原则下进行。

       (3)在制度层面下,重大工程决策治理能力现代化主要表现在具体的治理过程中决策主体的行为品质,例如,准确把握重大工程决策战略机遇期能力、促进决策治理制度执行和高效化的协同能力、提高决策治理资源整合和配置能力、提高主体降解决策治理复杂性能力以及运用现代信息技术开展复杂决策问题系统分析能力等。

       重大工程决策治理能力现代化的基本科学问题有:

       (1)以人类社会与思想发展基本规律为主线,深刻揭示当前人类社会大变革主要特征及其对重大工程决策治理能力结构与形态的深刻影响。

       (2)具有中国特色的重大工程决策治理体系与能力现代化一体化基本理论与关键技术研究。

       (3)当前我国重大工程决策治理能力现代化的现实状况及突出“短板”与“痛点”,如何设立解决这类问题的逻辑起点与现实路径。

       (4)我国重大工程决策治理能力现代化与世界大变革共生演变的基本规律与相互影响。

重大工程决策中国之治的文化记忆

       综上所述,我国重大工程决策治理体系作为国家治理体系的一个组成部分,伴随着我国建设现代化强国的过程不断完善、发展和升华,特别是改革开放40年以来,我国正发生如火如荼的历史性社会变革,国家现代化发展的大国情、大趋势、大变革的动态性无时不在引导、催生、驱动、制约着我国重大工程决策治理体系与能力形态的大方向和关键发展转折点,因此,动态性是重大工程决策中国之治的鲜明的基本属性。这对确立我国重大工程决策治理体系的认知方法论具有重要的启迪,即除了对个别具体工程治理进行定点案例剖析外,更适宜以动态演化的视角对我国历史上某个时段,甚至新中国成立至今重大工程决策治理的恢宏历程进行“全景式”回顾、总结与反思。

       显然,这种“全景式”认知方式既在我们眼前重现当年先辈们在重大工程决策中国之治现代化道路上艰苦跋涉的顽强精神与风貌,也是我们对重大工程决策中国之治现代化道路历史上那些时刻、那些事件、那些情景、那些人物、那些工程的再度回忆、总结和反思,并赋予了新的哲学思辨、文化感悟与理论逻辑,这更能揭示我国国家治理现代化道路与我国重大工程决策治理体系现代化道路两者之间紧密的历史逻辑,更能透过许多看似孤立、破碎的表象而发现其背后的理论逻辑,特别是,能够让我们深切感悟到重大工程决策治理学术与理论的成长与完善决不仅仅是用纯粹的论文和数学模型来堆砌的,更为重要的是丰富的重大工程决策治理实践的土壤以及无数实践者在实践中形成的宝贵经验和知识萌芽。在具体认知过程中,我们要突破研究者个体的立场、价值偏好的局限性,而用一种更高层次、更广视野、更具连贯性和更体现出文明长河内涵的所谓文化记忆的方法论与范式来构建关于我国重大工程决策治理的认知路径。

       记忆,基本的意思是记得、不忘、对过去事物有印象等。在一般场合中,记忆(memory)的主体是指个人,是指个人对所获取信息的保存和读取的过程,记忆是人脑对经历过的事物的识记、保持、再现或再认,是个人进行想象、思维等高级心理活动的基础(巴伦,2004;杨治良,2011)。

       随着人类社会的发展与历史的演进,对于记忆的认知逐渐从个体拓展到集体,例如,一个国家、一个民族,也有了超越个别成员记忆的所谓“集体性”记忆活动。首先,集体性记忆活动不是从个体记忆的神经学或者脑生理学原理出发,也不是对所有社会成员个体记忆活动的简单叠加,而是一类更具时代性、整体性、全局性,更宏大、更深刻的记忆活动,是一类更有社会意义和历史价值的“集体性记忆”。

       20世纪90年代起,在文化学和历史人类学框架下,欧洲学者开始建立起一种和文化、历史等范畴紧密相连的“文化记忆”概念(冯亚琳等,2012)。这一概念以一个国家、一个民族对文字、图片和仪式等符号系统的历史事件为集体性记忆对象、论证现状存在的合理性以达到巩固集体主体同一性的目的。这类记忆因对集体的主体同一性起着非常重要的作用,因而其存储和传播都会受到严格的控制,传承遵循着特定而严格的形式,这不仅意味着对文化记忆的控制权,同时还意味着责任和义务。

       显然,文化记忆不再像纯粹的个体记忆那样,只有一个人能懂的话语,而是具有某种自身稳健性和可持续性的基本范式。

       例如,文化记忆更强调对历史事件(包括思想、文化与实践)属性的认同感、归属感、独特感的集体性认知;更强调这样的认知对当今集体的存在与发展的巨大的精神支撑与力量指引;更强调当今对这类历史事件价值的维护与挖掘;特别更强调在文化层面上哪些历史事件是我们不能遗忘和需要重构并发扬光大的。在上述集体性的文化活动中,当今所有记忆主体就成为“文化记忆”的集体性的记忆共同体,换言之,上述整体性的文化层面的记忆活动就成为一种“集体性记忆”。

       另外,任何历史事件,特别是历史上某个时段、围绕某个事件某些人表现出的思想、认知与行为动机要能成为人们共同感知并被集体所接受的文化情景才能够成为“集体性记忆”的内容,因此,“文化记忆”必然需要有被记忆共同体接受的特别的话语体系,否则,“文化记忆”是缺乏生命力和鲜活度的。

       显然,文化记忆在一个国家、一个民族、乃至整个全人类的思想进步、文化传承和文明发展进程中都有着极其重要的价值和意义。

       首先,文化记忆通过记忆共同体将个体的记忆“生命”由离散变为同一、由短暂而变成永续,从而让一个国家、一个民族甚至整个人类社会的进步成为不断递进和提升的文明长河。

       其次,文化记忆有利于唤醒人们对于过往时代的强烈认知与向往,从而帮助人们被历史上那个闪烁着思想与文明光辉的时代所激励进而为了心中的理想而继续勇往直前。

       再次,文化记忆具有信仰的力量,集体的认同就是经过反思后的社会归属性,与之相应地,文化的认同是经过反思后逐步形成的,是对某种文化的信仰。正如德罗伊森所言,每个集体在他们的历史中,“同时找到了对自我的解释和意识——这是所有成员的共同财富,这财富越巨大,集体的概念就越稳固和深入人心”(德罗伊森,2006)。

       最后,文化记忆能够帮助我们在所有社会成员集体性的历史回溯与传承中,以文化记忆的同一性与独特性为支撑点,重构和创新未来的发展道路。

       显然,如果我们准备通过对新中国成立至今重大工程决策治理实践回顾与反思来研究重大工程决策“中国之治”的现代化道路,那这种回顾与反思就是我国重大工程管理实践界与学术界的一种集体性文化记忆,而不能仅是个别亲历者或学者的个体记忆,因为这是我们对新中国近百年来重大工程决策中国之治现代化道路动态性、演化性历史事件和情景思想文明光辉与基本规律的集体性认知,是对那个特定时期我国社会生活、文化理念、精神世界精髓的凝炼和抽象,它将帮助当今中国人以文化记忆的同一性与独特性为支撑,在新的历史方位与起点上开拓重大工程决策中国之治的未来发展道路。关于这一部分我们将另外撰文论述。

新时代重大工程决策的中国之治

       重大工程决策治理活动是一类具有特殊属性和规律性的实践形态。相应地,作为一个完整的科学体系,新时代重大工程决策中国之治有着其自身深刻、丰富的时代化与本土化科学内涵。

       首先,它同时蕴含着重大工程决策活动的本体特征与治理的基本属性,因此,重大工程的公共品属性,工程决策的复杂性、社会性,治理中政府式委托代理关系、治理的制度保证等都融为一个整体并形成一个完整的体系,该体系的关键组成构件非常丰富,包括以民为本、合法合理、制度完备、程序正当、过程公开、利益均衡、共识共生、责任明确、综合评价,并在整体上建立相应的流程和运行机制;在治理过程中要充分保证主体协同、民主协商、专家支持、公民参与、监督防范,所有这些构成了重大工程决策治理体系的功能表征与强大的生命力。

       其次,随着时代的发展、环境的变化与工程决策问题的不同,该体系又能够以自身的自适应和自组织能力不断修正、发展和完善自己,做到体系功能不断与时俱进,所有这些又充分体现了重大工程决策治理体系自身生命力的鲜活度。

       重大工程决策“中国之治”作为重大工程决策治理体系现代化与中国化融为一体的现实形态,既要对重大工程决策治理当前时代性重大问题给予深度关切与回应,又必须紧密结合中国国情、中国历史以及中国大国治理特色,其基本原则是在汲取全人类工程决策治理思想与文明的基础上,尊重中国工程决策治理实践、深度体现中国治理经验、精准提炼治理理论元素、改革治理现实中存在的各类“痛点”与“瓶颈”,并在现代化的道路上永不丢失中国治理独特的基因和根基。

       基于以上基本认知,不难认识到,重大工程决策治理体系的现代化与中国化构成了“中国之治”的基本品格,其中,现代化是普遍原则,中国化是现代化在中国的具体形态,是重大工程决策治理体系在中国发展的现实道路;现代化通过中国重大工程决策治理实践走向中国化,中国重大工程决策治理实践与决策治理体系的发展又促进和推动了治理现代化,并以此融入人类先进的重大工程决策治理文明之中,这既是当代我国重大工程决策治理的基本现实,又是我国重大工程决策治理体系现代化的发展道路。

以上是在回顾和总结我国重大工程70年决策治理基础上凝炼出的新时代重大工程决策中国之治的思想精髓。

       党的十八届四中全会公报指出“依法全面履行政府职能,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,推行政府权力清单制度。健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序,建立行政机关内部重大决策合法性审查机制,建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”,鉴于政府是重大工程决策治理主体,上述关于“依法全面履行政府职能”和对“重大行政决策法定程序”的规定最直接、明确地指明了推进当前我国重大工程决策治理体系与治理能力现代化道路的方向与新动能。

       紧接着,党的十九届四中全会提出,要“坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系”和“推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。

       所有这些,都极大地丰富了我国国家治理现代化的总体思想内涵,从经济基础与上层建筑的高度统一上进一步夯实了我国重大工程决策治理现代化前进道路的基石。

       结合我国重大工程决策治理的现实,特别是“短板”情况,当前在推进重大工程决策中国之治现代化进程中,特别要关注和着力解决以下几方面问题。

       (1)中国重大工程决策治理总体上是基于市场经济环境下的政府式委托代理原理的活动形态,因此,重大工程决策治理中,政府是决策治理主导性主体,同时,政府和市场发挥着基础性的二元协同作用,重大工程决策治理的重点为决策治理主体的治理事权、事能的科学配置、制衡与执行力保障。要实行政府权责清单管理,厘清政府和市场、政府和社会、政府与公众之间的关系,推进法治思维和法治方式的深化改革以及治理中的政府职能、权限、责任及程序法定化,以良法保障善治。同时,要充分发挥市场在重大工程决策治理中的资源优化配置作用,真正体现现代治理理念与精神。

       (2)要大力加强重大工程决策治理制度建设。在重大工程决策治理体系的各种要素中,制度具有全局性、基础性、根本性作用,因为只有依靠制度才能最有效地保证决策过程的科学性、民主性、规范性、降低主体行为的随意性、盲目性与防范决策行为异化。当前,我国重大工程决策治理的制度体系不完善、不齐全等情况需加大力度纠正,首先要深刻把握重大工程决策治理的制度体系建设的整体逻辑,要认识到国家制度是根本;党政主导型治理是内核,法治法规是保障;要进一步在制度体系建设中注重夯实具体制度、补齐制度“短板”,改变具体制度之间逻辑冲突和长期以来以临时性“红头文件”或者领导人讲话代替规范制度的情况,要提升对治理制度的敬畏感,特别是要加强制度的可执行性与完善对制度绩效的评估,从总体上改善和提高对重大工程决策治理制度体系的供给。

       (3)要努力提高重大工程决策治理的适应性内核。决策治理的功能释放在于有效引领、指导和直接服务决策事务,是对现实决策问题的深度关切与回应,这需要扎根实际、切实解决实际问题和适应环境变化的基本品质。当前,重大工程决策治理环境变化快,新情况、新问题层出不穷,重大工程的自然、社会、文化背景差异性大,因此,除了治理主体要有依据时空、问题、背景不同而确立不同的分类别治理理念,还要充分体现决策治理与问题俱进、因时空而异的适应性品质;要及时淘汰、修正不适应现实环境、认知发展、需求变化的治理理念、制度和规则,不能让治理失去实际执行价值、滞后于变化,甚至让人无所适从。

       (4)当前,我国重大工程决策治理体系现代化的突出表现是进一步从“人治型”为主向“法治型”为主的治理模式转变,现实中出现的治理不顺、水平不高等突出问题,许多时候正是由于治理中的人治、人情对法治、法规的冲击或者对机制、程序干扰造成的,因此,只有在健全、完善的法治框架下才能保证决策治理过程的规范、标准和抗干扰的韧性。

       (5)治理能力是国家治理制度完备程度和执行绩效的集中体现。重大工程决策治理能力现代化是重大工程决策“中国之治”中“治权”之外的“治能”现代化的反映。现代化的治理能力除了通常情况下的治理制度设计能力、治理体系构建、治理流程安排等操作能力外,在当前国内外大变局形势下,把握重大工程决策战略机遇期、降解决策治理复杂性、增强决策治理过程中的系统治理、依法治理、综合治理和源头治理的能力、运用现代新科学技术手段提高决策治理中的系统分析与预测能力,如港珠澳大桥构建决策“软法”治理模式那样,在资源不足、甚至缺失的情况下,独辟蹊径创造决策资源的能力等等,都是当前新时代应对决策治理复杂性的新能力。

       (6)重大工程决策治理中国化在工作重点上要源于国家发展战略需求和重大工程高质量建设主战场,以供给侧结构性改革为主线,研究如何落实加快转变重大工程发展方式,增强重大工程服务国家重大战略实施的支撑保障能力;研究如何根据不同区域、不同领域、不同方式之间存在的“不充分、不均衡”突出矛盾,加快推动重大工程决策短板;研究如何拓展重大工程建设新内涵等当前我国重大工程决策治理新的战略性问题。

重大工程决策治理是基于重大工程决策复杂性而衍生出来的一个新的基本概念,同时也是一个具有学术品质和理论价值的科学问题。它起始于重大工程决策的市场环境下政府式递阶委托代理关系这一基本学理,并通过重大工程决策组织动力学原理设计和执行作为决策治理依据和决定治理方式的制度体系。

       我国国家治理体系现代化的基本思想与现实路径决定了我国重大工程决策治理现代化的基本内涵,因此,我国重大工程决策治理现代化的本质属性、时代特征与具体内涵必然与国家治理现代化同向、同步前行。我国重大工程决策治理体系与能力现代化水平是我国重大工程决策活动现代化水平与决策方案品质的重要标志。

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