来源： 中设协建筑设计分会
关于“完善工程勘察设计施工图审查制度，
确保人民生命财产安全”的建议
江苏代表团 戴雅萍
从2018年以来，我国持续推进优化营商环境和工程审批制度改革。2018年5月，国务院办公厅发布33号文件，对涉及工程勘察设计环节的施工图审查进行重大改革，其中改革措施主要包括：（1）将消防设计审核、人防设计审查等技术审查并入施工图设计文件审查；（2）推行以政府购买服务方式开展施工图设计文件审查。2019年03月26日，国务院办公厅发布11号文件，再次在施工图审查环节提出新的改革措施：“加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）、实行告知承诺制和设计人员终身负责制等方面，尽快形成可复制可推广的经验”。从2018年国办33号文的内容来看，施工图审查制度实施十多年来，政府有关部门对施工图审查工作基本上是予以肯定的，在改革中的功能和定位属于进一步加强的。但自从2019年国办11号文发布后，在“加快探索取消施工图审查（或缩小审查范围）”的引导下，全国多个地区推出的或正在酝酿的施工图审查改革措施有一刀切的趋势，需要引起高度重视。
总体而言，部分针对优化营商环境的改革措施，一定程度上，对工程建设行政审批制度改革起到了积极作用，且未削弱政府质量监管力度，如，“三审合一”和“缩减审查范围”，进一步整合了审查事项，减少了申报条件，减轻了建设单位和勘察设计单位的负担，且提升了政府服务质量；但在此基础上进一步的创新，如 “完全取消施工图审查”和“审查后置”等措施，需要谨慎行之。一项涉及人民生产财产安全的质量监管制度，需经过科学的论证和评估的基础上，才能决定废除或者弱化，一刀切的简单取消是对人民生命财产安全的极度危害，是逃避政府质量监管责任，且对质量安全工作的不负责任。为此，我们提请有关部门应在依法治国的基础上，依法履行政府监管责任，有的放矢，科学决策。
一、施工图审查是对政府履行质量监管责任的重要保障之一
2000年《建设工程质量管理条例》以及《建设工程勘察设计管理条例》明确了政府主管部门对勘察设计质量安全的监管责任，2019年国务院办公厅《转发住房城乡建设部关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》（国办函〔2019〕92号）除了进一步明确建设单位首要责任等相关主体责任外，还重点强调了“强化工程设计安全监管，加强对结构计算书的复核，提高设计结构整体安全、消防安全等水平”，进一步明确了政府对工程质量设计安全的监管责任。施工图审查是对政府履行质量安全监管责任的重要保障之一。在近期的优化营商环境改革中，部分地方主管部门以优化营商环境和强化主体单位责任为借口，回避政府质量安全监管责任，是非常不妥当的做法。一方面，强化建设单位、勘察设计单位主体责任与履行政府监管责任并不矛盾。当前，施工阶段有质监站的施工监督检查来保障施工质量，但在勘察设计阶段，施工图审查是政府在勘察设计环节最重要甚至是唯一的监管手段。受制于监督力量和监管手段，在后期发现建筑质量问题或发生质量事故，项目已经处于部分建成甚至全部建成阶段，发生问题后，建设单位后期发现问题整改的时间和费用远远大于当前施工图审查事前发现问题整改的代价，损失难以衡量且难以挽回。而施工图审查作为一种代表政府对质量安全的全面审查，弥补了政府部门事后抽查的片面性和监管的滞后性，使勘察设计质量安全问题在工程施工前得到纠正，预防和消除质量安全隐患，并为诚信评估体系建设和政府监管提供了宝贵的支撑。另一方面，施工图审查与营商环境改革并不矛盾，优化营商环境重点关注审批效率和审批环境，施工图审查重点是守底线，在缩减审查范围和审查时间的基础上，施工图审查反而是优化营商环境的重要保障。
二、绝大多数施工图审查机构具备符合审查相应技术能力的要求
个别反对施工图审查的人员提出“审查机构都是微型审图机构，现有的审查机构不仅条件差、水平有限，各方面都无法与设计单位比，是低水平审查高水平”，并以此为理由反对施工图审查，这种认识是片面的。一方面，审查水平和设计水平是两个概念，审查机构的职责是受政府监管部门委托，依照法律法规审查项目的施工图是否符合国家工程建设强制性标准，对于超越标准或违反标准的需要进行论证或整改，与设计水平高低无关。设计水平的高低是从方案、结构体系、创意和工艺等方面进一步体现，这些并不是审查机构审查职责；另一方面，施工图审查审的是强制性标准，监管的是地基基础和结构安全、消防安全、建筑使用安全等安全隐患，是运用底线思维方法来保障安全的一项重要制度。它与设计单位执行工程建设标准，履行主体责任相互协调且相互促进。第三，从规模上来讲，审查机构规模与设计单位规模确实无法相提并论，但从资格标准上来说，审查机构的认定标准对于技术人员的要求不低于甲级勘察设计院相应岗位要求。最后，“术业有专攻”，勘察设计行业涉及的规范达上千本，强制性条文上万条，因长期从事审查工作，审查人员对标准的掌握程度远远高于设计院的单个设计团队或设计人员。
三、建议在依法行政的基础上，坚持并进一步完善施工图审查制度
不管是十一届全国人大二次会议上政府工作报告中提出的“百年大计，质量第一”，还是十九大提出的“质量第一、效益优先”，都说明质量安全是兴国之道、富国之本、强国之策。在一定阶段内，尤其是当前建筑市场仍然没有达到非常规范，而诚信体系建设不完善，工程质量安全事故仍时有发生，单靠“承诺制”来解决质量安全问题，是不现实的做法，甚至可以说是不负责任，政府组织或委托社会机构对施工图全面审查仍是保证我国设计安全基本面的重要手段之一。根据以上情况，现提出以下建议：
（一）科学决策，客观评估施工图审查制度的作用。
涉及到建筑行业质量安全的改革，必须慎之又慎，取消施工图审查，或者涉及到施工图审查的改革，必须全面倾听行业的呼声，从制度设立的背景、所发挥的作用以及存在的弊端多方面科学评估，如果一旦仓促退出，可能造成设计质量安全问题重蹈99年重庆綦江事故的覆辙，直接危害人民群众生命财产安全。“安全无小事，防患于未然”，对于设计安全质量的管控，必须关口前置，做好事前预防、预治，不能等到问题发生再去处理，那样我们承受的代价就太大了。建议在当前阶段，政府还是要坚持和支持实施施工图审查制度，立足于事前做好建设工程设计安全监管，确保工程建设安全。
（二）坚持依法行政，在法治框架范围内探索施工图审查改革措施。
2019年，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议强调“法治是最好的营商环境”十九届四中全会再次强调“全面推进依法治国，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”当前《消防法》《建设工程质量管理条例》《建设工程勘察设计管理条例》《优化营商环境条例》以及建设部13号令、46号令等都对施工图审查提出了相应的要求，其中，《建设工程质量管理条例》和《建设工程勘察设计管理条例》对施工图审查的性质进行了明确，并强调了“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。2019年修订的《消防法》第十一条明确规定“国务院住房和城乡建设主管部门规定的特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送住房和城乡建设主管部门审查，住房和城乡建设主管部门依法对审查的结果负责。”刚施行的《优化营商环境条例》也提出“要在法治框架内探索改革措施”，“优化工程建设项目审批流程，推行并联审批、多图联审……”等，均明确提出了施工图审查的进一步改革方向，同时也可以看出，施工图审查制度是对优化营商环境改革顺利推进的重要保障，“安全只有现在，没有下一次”。因此，建议立即叫停当前部分地方推行的“取消施工图审查”等错误的做法，对于施工图审查制度的改革，必须在依法行政的前提下，在法治框架内对施工图审查予以改革完善，有效保障人民群众生命安全。
（三）针对存在问题，对施工图审查制度进行改革完善。
1.针对施工图审查存在的审查效率等问题，建议应以大幅减少环节、压缩时间为导向，通过多审合一，精简审查内容，调整审查流程，推行数字化审查，打破审查属地化限制等方式，切实推动审查行业改革，做好优化营商环境改革的保障。
2.针对施工图审查存在的定位不清等问题，建议在《建筑法》的修订过程中，对施工图审查二十年来在保障设计安全、人民生命财产安全方面发挥的重要作用以及施工图审查工作的必要性进行深入研究，并将施工图审查制度作为一项工程质量安全领域的重要制度纳入《建筑法》中，对施工图审查的性质、定位予以予以明确。
关于尽快恢复全国优秀工程勘察设计奖评审的建议
勘察设计行业在党中央和国务院的引领和关怀下，70年来不断发展壮大，不但门类齐全、装备精良，而且在技术上的一些领域已处于国际领先地位。勘察设计是工程建设的先导和灵魂，是固定资产投资生产经营效益、环境效益和社会效益的决定性因素。为鼓励设计创新、倡导工匠精神，表彰各行各业的优秀勘察设计人员以及优秀勘察设计作品，上世纪八十年代，建设部就开始持续组织全国优秀工程勘察设计奖（金质奖、银质奖、铜质奖）的评审工作，为繁荣全国的设计创作、鼓励创作、创新、创优起到了十分重要的作用。
全国优秀工程勘察设计奖，是我国工程勘察设计界的最高奖项，是优秀工程技术人员择优晋升院士和大师的必要条件，也是中青年设计师终身追求的理想和目标。
但是，自2010年之后，这个有着巨大社会影响力的奖项被莫名停止，至今已停止四届（次）十年的评审。期间行业协会、勘察设计企业及几十位院士大师不断呼吁住房和城乡建设部尽快恢复评奖，但终无果。
党的十九大确定了五大发展理念和高质量发展的目标，工程勘察设计行业作为排头兵首当其冲，责无旁贷。
建议：
1、尽快恢复全国优秀工程勘察设计奖的评审、公布、奖牌发放工作并使之正常化;
2、尽快完善全国优秀工程勘察设计奖的评审办法，恢复金质奖、银质奖、铜质奖的奖项设置；
3、大力宣传表彰优秀勘察设计作品和优秀设计师，在住房和城乡建设系统乃至全国形成崇高质量、鼓励创作、倡导工匠精神、表彰优秀设计师的良好氛围。
关于修订“突发公共卫生事件应急条例”的建议
“突发公共卫生事件应急条例”于2003年5月由国务院常务会议通过，同月由国务院发布实施。其背景为2003年4月“非典”暴发时所准确掌握数据资料和经验教训的。《突发公共卫生事件应急条例》的实施，一是在我国建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急法律制度，二是投入大量资金解决疾控方面的硬件设施，负压病房、负压救护车等传染性疾病防控硬件得到了较大程度满足。此后我国又先后修订了一系列相关法律法规，如《传染病防治法》、《国境卫生检疫法》和《动物防疫法》等。“非典”疫情过后，中国又经历了禽流感、甲型H1N1流感等公共卫生突发事件，均得到了非常好的控制。我国疾病防控从被动迎战到主动出击，从各自为战到多方联动。可以说，覆盖全国的疾病防控、传染病救治体系已颇具成效。而《突发公共卫生事件应急条例》等一系列法律法规在传染病防治中的重要性日趋明显。
今年初全国新型冠状病毒疫情暴发，在党中央的坚强统一领导下，全国人民万众一心，采取了一系列严格防控措施，迅速且有效地遏制了疫情蔓延。直至目前，我国已取得了抗击疫情的阶段性重大胜利。
回顾本次疫情发生以来，在防疫战役应对过程中，相关环节也出现了一些问题。主要表现如下：
1、公共卫生与疾病防控体系建设与经济发展不相适应。突出表现为疫情初期，传染病医院、病床等医疗硬件设施严重不足，无法应对大量确诊病例。疫情中国家利用装配式手段，极短时间内完成武汉火神山、雷神山的建设，极大提高了危重症病例的确诊和救治；
2、应对重大突发公共卫生事件的医疗设施战略储备不足。国家迅速改建了十几个方舱医院，实现了所有轻症、疑似病例的收治，极大缓解了重点疫区人员的恐慌；
3、应对重大突发公共卫生事件的医疗物资战略储备不足。疫情初期，医疗物资如检测试剂、医护防护物资严重匮乏，导致大量疑似病人得不到及时确诊，疫情重点地区初期大量医护人员受到感染。同时，防疫物资缺少战略储备，出现了部分地区发生争抢、扣押外地医疗物资的现象。随着相关单位的提前复工复产，医疗物资的跟上有力加快了病人的确诊，降低了医护的感染，全社会恐慌情绪也极大缓解；
4、突发公共卫生事件应急响应机制尚待优化。重点疫区应急响应防控工作略显失控；
5、舆情应对和舆情引导能力尚显不足。部分地区“封、堵、防”旧有舆情应对理念仍旧存在；舆情应对能力不足，如发布会风波、红会风波两起风波对当地政府公信力产生较大冲击。
针对以上表现，主要原因可能如下：
1、公共卫生及医疗设施、配套设施的规划建设尚显不足。2003年以来，我国的经济迅速发展，已成为世界第二经济体，但区域（城市群）的规划建设中医疗及公共卫生能力与经济、人口匹配度尚显不足；城市公共卫生防控和服务能力的建设规划尚显不足；基层防控和服务能力的规划建设尚显不足；医疗及公共卫生配套设施的规划建设尚显不足。
2、公共建筑“平疫结合”的功能尚显不足。既有大型公共场馆疫时应急医疗救治能力尚显不足；乡镇、社区等基层环节基础建设薄弱，特别是疫时应急医疗救治能力几乎空白；部分易感人群聚集地的应急医疗救治能力几乎空白。
3、医疗及公共卫生物资的战略储备和管理尚显不足。疫情初期的检测效率不够高、检测手段不够多；医疗战略物资战略储备不足；社会防疫物资战略储备不足。
4、突发公共卫生事件应急体系需要优化。突发公共卫生事件应急方案亟需优化；突发公共卫生事件应急信息化建设亟需提升；应急响应速度亟需提升；相关机构应急响应执行能力亟需提升；突发公共卫生事件的日常演练及演练方案亟需提升；突发公共卫生事件发生时流动人员的管理亟需加强。
5、部分地区舆情应对理念落后，对舆情应对的重要性认识不足，危机意识淡薄；对突发公共卫生事件相关信息的掌握不够准确全面，导致舆情被动；舆情应对能力不足。
2003年制定的《突发公共卫生事件应急条例》已有许多方面落后当前的社会情况。结合本次突发公共卫生事件中存在的问题及原因，建议修订《突发公共卫生事件应急条例》，提升应急处置能力，以更好完成本次疫情下一阶段“外防输入、内防复燃”的目标，同时更好应对未来突发公共卫生事件的发生。
主要建议如下：
1、加强公共卫生及医疗设施、配套设施的规划建设。
（1）加强区域（城市群）一体化规划建设中公共卫生及医疗设施及配套的同步规划建设。形成区域（城市群）医疗及公共卫生能力与经济、人口相匹配的格局。
（2）加强公共卫生事件应急医疗救治中心、独立传染病医院等的公共卫生设施的规划建设，全面提升城市公共卫生防控和服务能力。
（3）加强区级疾病预防控制机构和社区卫生服务机构的规划建设，全面提升基层防控和服务能力。
（4）加强医疗及公共卫生大数据中心、医疗废物集中处置设施等公共卫生事件配套设施的规划建设。
2、加强公共建筑“平疫结合”功能提升。
（1）在新建大型公共场馆（如展览馆、体育馆等）时，平疫结合设计应纳入设计规范，加入大型公共场馆设施转换为应急医疗救治设施要素，提升应急医疗救治设施能力储备。
（2）对现有大型公共场馆建筑，结合当前的城市规划建设、消防、⼈防和交通等布局，加入公共卫生要求，对具备条件的既有公共建筑进⾏应急医疗救治能力改造。
（3）针对乡镇社区基础建设薄弱特征，在乡镇、社区医院旁可改造并储备可征用的设施。
（4）针对免疫力低下人群聚集场所，特别是养老机构等，应进行预防公共卫生事件的平疫结合改造建设。
3、加强医疗及公共卫生物资的战略储备及管理。
（1）加强具有医疗检测资质机构、单位的审核管理，形成统一标准，提升突发公共卫生事件初期检测试剂的快速研发和规模化生产，丰富检测手段，加快突发公共卫生疾病的确诊速度。
（2）加强医院医护物资的战略储备，降低突发公共卫生事件期间医护感染率。
（3）加强社会防疫物资的战略储备，减缓突发公共卫生事件期间社会医疗物资的挤兑。
（4）加强应急物资储备管理，结合成本控制的原则，在区域（城市群）一体化高度进行应急物资储备管理。同时，建立突发公共卫生事件应急物资轮换使用机制，合理储备物资，避免浪费。
4、优化突发公共卫生事件应急体系。
（1）优化突发公共卫生事件应急方案。建立重大公共卫生安全专家库；根据传染病或公共卫生事件特征，制定事件分级标准，完善监测、预警、报告、救治等应对处置方案或行动指南。
（2）提升突发公共卫生事件应急信息化建设。进一步推进公共卫生显著症候群相关门诊部门的在线实时监测系统建设；进一步利用数字化、云计算等先进科技手段，提高症候群疾病的指征分析，提高相关高传染性疾病的确诊效率，提高密切接触人员的流行病学筛查速度；加快医疗与公共卫生数据一网信息化系统建设；完善医疗机构的检测数据强制同步上传措施，包括患者的基本情况，如职业、住址、直系亲属等必要信息，方便大数据分析、利于防控的同时，避免相关人员瞒报。
（3）提升应急响应速度。实现突发公共卫生事件的报告与确认核实要同步进行，事件的发布与应急响应同步进行的“双同步”。
（4）提升应急响应执行能力。明确和落实公共卫生机构，如各级公共医院、红十字会等的公共卫生职责，确保应急响应时各环节均有落实，避免脱节。
（5）加强突发公共卫生事件平时的应急演练，同时加强与社会面的协同和联动，提升公共卫生机构应急能力的同时，提升全民防护意识和素养。
（6）加强对突发公共卫生事件发生时流动人口的管理。积极运用大数据、云计算等科技手段，加强对重点疫区流动人口的管理，让人员快速静止下来，减少突发公共卫生事件发生时人员流动，降低防疫难度。
5、加强舆情应对和引导能力建设。
（1）提升舆情应对理念，坚决杜绝“封、堵、防”作风。及时发布突发公共卫生事件的特征、阶段、危害等基本情况，坦诚公布存在的问题及亟需的援助方向，引导舆论向有利于快速防控的方向发展。
（2）第一时间动员全体政府机构、高校、科研机构及其他第三方社会资源，及时掌握应对突发公共事件所需的各项数据、信息，并及时向社会公布。避免产生谣言甚至发生全社会恐慌。
（3）积极运用大数据、云计算分析，第一时间准确研判舆情，第一时间回应社会关切，形成首声效应，树立权威形象。
来源：建筑时报
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