【Open Access】国土空间规划的维度和温度

以下文章来源于中国城市规划 ,作者庄少勤

进入生态文明新时代,践行以人民为中心,驾驭未来不确定性,促进空间治理现代化,空间规划要有新的维度和温度。

—— 本文作者:庄少勤  赵星烁  李晨源

【文章编号】1002-1329 (2020)01-0009-05

【中图分类号】TU982.2

【文献标识码】A【doi】10.11819/cpr20200103a【作者简介】

庄少勤 (1965-),男,自然资源部总规划师。

赵星烁 (1981-),女,自然资源部城乡规划管理中心干部。

李晨源 (1992-),男,自然资源部国土空间规划局干部。* 本文基于庄少勤总规划师在2019中国城市规划年会大会上所做报告完善而成,刊载于《城市规划》杂志2020年第1期。

【摘要】从“网红城市”现象分析入手,指出传统工业化规划运行体系存在的局限,着重探讨生态文明新时代如何把握时空新趋势、建立国土空间规划新体系、发挥行业新作用三个方面的问题。提出从工业文明过渡到生态文明过程中,需把握时空演变的六个驱动维度;在数字化新时空生态中,应加快构建现代空间治理体系,建立可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划;规划者应强化有机思维、用户思维、设计思维,在实践中丰富规划专业生态的维度,传导美好生活的温度。

【关键词】生态文明;城镇化;数字化;国土空间规划;治理体系;行业发展;思维方式

DIMENSION  AND  TEMPERATURE  OF  THE  SPATIAL  PLANNING

ABSTRACT:Starting with the analysis on the phenomenon of “internet celebrity city”, this paper points out the limitations of the existing planning systems in the traditional industrialization era and discusses three questions: first, how to grasp the new space-time trend in the era of ecological civilization; second, how to establish a new spatial planning system; and third, how to make the planning profession play an active new role. The paper argues that in the transitional period from industrial civilization to ecological civilization, it is important to recognize and understand the six dimensions of driving forces for space-time evolution; in the new digitalized space-time ecology, it is necessary to establish a modern spatial governance system and develop an intelligent, perceptible, and self-adaptive planning system that is characterized by easy learning and good governance. Meanwhile, planners should have an organic, user-oriented, and design-based mindset, enrich the planning dimensions in practice, and pass on the temperature of a better life.

KEYWORDS:ecological civilization; urbanization; digitization; spatial planning; governance system; development of planning profession; way of thinking

1规划感知的维度

1.1 网红城市的问候:规划者,能感知到我的活力和美好吗?

规划是塑造时空的艺术,“网红城市”的时空“活力”和“美好”体验值得规划者关注和探究。以重庆网红景点洪崖洞为例,人们可以看到人与景是互动的,城市内外群体是互动的,市民、游客和政府是互动的。但一名“规范”的规划管理者或一名游客对这种场景的认知维度可能不一样。现有规划规范对“时节”不是很敏感,在规划周期内,时间是均质甚至相对静止的。但空间问题往往是在一个特定时间里才出现的,如交通拥堵问题、网红景点现象等都是在特定时间段“涌现”出来。工业化规划的物理时间是均等的,而实际的自然时间是有“时节”的。又如“空间”,传统工业化规划的空间是均质的物理空间,而实际空间的禀赋是不一样的,是有着不同自然和人文要素的“场景”。再比如“人”,现行规划规范中一般只有人口规模,且对非常住人口往往选择“忽视”,以至于在现有法定规划中流动人口可能都不算是“人口”。至于不同人的时空“行为”特征,以及人与空间的互动“关系”等,现有规划标准体系更难以考虑。2019年“十一”国庆节长假,重庆为了让外来游客获得好的体验,政府动员市民配合把旅游空间让渡出来,重庆市民对游客的友善和热情,让人感动。但这种美好的场景、美好的市民,还有美好的游客和美好的政府,现行的法定规划体系却不能有效感知到。规划者习以为常的专业知识或许只能认知真实世界的冰山一角,惯性思维影响了规划者的认知,落后的专业规范形成专业性的“忽视”。而网红城市现象提醒了规划者:城市是群体创作的时空生态艺术品。空间问题实际上是时间问题,是特定时间“涌现”出来的问题,没有时间,也就没有空间的“活力”;空间问题是人的行为问题,没有人的行为,就无所谓“美好”,也无需规划设计;空间问题是“时空人事”的关系问题,没有关系冲突,也无需空间治理。

1.2 传统工业化规划体系的偏差:缺少维度和温度

我国已有的规划体系主要形成于工业化阶段。受传统工业化“理性”思维影响,原有的工作方法和指标体系、标准体系、政策体系、评价体系等工作体系与现代空间治理需求已不大匹配。在传统工业化空间体系中,城市被当成“机器”,人被物化,空间被工程标准格式化,“我们”的“感知系统”也被降维:如把空间治理问题降维为空间建设问题;把人的生产生活方式问题降维为空间区划问题,忽视时空的关联;把空间品质、结构问题降维为空间规模、数量问题;把个性化行为和体验问题降维为宏观统计标准问题;甚至有人把国土空间规划理解为划定“三条控制线”的规划。这种工业化、标准化、静态化思维产生的系统偏差,使传统规划的“规范”认知与真实世界的需求有点远,有点“冷”。“城市是有温度的”,“规划师们”也不是冰冷的,因而规划是应该有温度的,是应该能感知和塑造城市的“活力”和“美好”品质的。

1.3 国土空间规划的变量:时空人事

开展国土空间规划,首先要认知“国土”。国土是文明的载体,而文明是自然的后代,因为文明是人创造出来而人是自然的一部分。因此,经济规律、社会规律都是“自然规律”的一部分,国土空间规划既要遵循经济规律、社会规律,更要遵循自然规律,这样才能把握好新时代规划的维度。在许多语境下,“国土空间规划”与“空间规划”含义是一致的,“国土空间”不仅有宏观尺度,也有微观尺度;除了有尺度效应,还有区位和边界等空间形态特征[1]。强调“国土”,就是要求按照生态文明建设的要求,基于实际的国土空间而不是抽象的物理空间做规划。即要立足特定区域、特定时期的国土空间的自然和人文禀赋,针对国土上人们的生产生活活动,优化空间开发和保护,维护好国土空间应有的秩序、权益和运行机制。国土空间规划就是要协调“时空人事”[2]的关系,甚至一个国家空间规划体系的建设也取决于这四个变量的变化。考虑一个规划,必须考虑其发展阶段,即为“时”;要考虑其所处区域资源禀赋特点,即为“空”;要考虑特定“人”的活动,即为“人”;而“事”就是空间发展和治理。通盘考虑这四个方面,才能构成一个完整的国土空间规划。

1.4 规划者:灵魂和脚步是否停留在过去?

人都有时代的局限性,但规划者却必须要有前瞻性,规划体系也不能落后于时代。人们常说不要跑的太快,要让灵魂赶上脚步。而规划者可能面临的是:灵魂和脚步是不是赶上了新时代?或者是不是还走在传统工业化的老路上?进入生态文明新时代规划者需要回答好三个问题:第一,能否把握新时代的脉搏和趋势进而引领新时代?即把握“势”。第二,能否有效建立与新时代匹配的国土空间规划体系?即遵循“道”。第三,能否在新的规划实践中真正让城乡变得更美好?即做好“事”。

2 时空演变的维度

2.1 城镇化的脉搏:从工业文明到生态文明

要把握新时代时空演变的脉搏和趋势,关键要把握城镇化发展的脉搏和趋势。新中国成立70年以来,中国的城镇化成就巨大,城乡规划功不可没。伴随着国家发展站起来、富起来、强起来,我国城镇化进程也大致可分为三个阶段:

一是从新中国成立到改革开放之前。总体上在计划经济背景下,通过工业化推进城镇化。工业化和计划经济是推动城镇化的两个主要动力,早期城镇化基本上以要素驱动为主。

二是从改革开放以后到进入新时代。市场化和全球化成为新动力,同时,小汽车进入家庭对城乡空间结构影响显著。这个时期是我国城镇化快速发展阶段,以规模驱动为主,速度快、效率高,城镇化率从1978年的17.92%提高到2018年的59.58%①,但积累的结构性问题也很突出。

以上两个阶段都属于工业文明时期。以传统工业化推动城镇化,一般更关注经济增长,更依赖规模驱动和要素驱动。

三是进入生态文明新时代后的发展阶段,是一个多元多维动力创新驱动的阶段。除了新型工业化外,新型市场化和新型全球化也意味着已有动力的新变化。而“深度信息化”或数字化对空间的影响越来越大,改变了生产生活方式、发展方式和治理方式,形成了新的时空“生态”,时空秩序将发生革命性变化;“全面人本化”表明城镇化回归到以人为核心,网红现象标志手机已成为人体的一部分,人的认知功能和行为需求发生了重大改变;“全面生态化”是指生态不仅成为生活的基础,也促成了新的生产生活方式和空间发展方式;“区域网络化”是指“多中心、网络化、组团式、集约型”的空间发展模式成为趋势,城市群、都市圈或城镇群、城镇圈成为区域发展的主要形态,尽管各地区差异较大,但总体上还是呈现出网络化的趋势。这一时期规模扩张慢下来,但驱动力的维度越来越多,政府、市场、社会、技术和自然等“五只手”[3]都在发挥作用。

驱动维度越多,变化越快,未来发展的不确定性也越大。而规划要把握好时代的驱动力,才能把握好空间发展趋势,才能驾驭好不确定性。驾驭好不确定性,这正是规划的基本功能。

2.2 空间演变趋势:六维驱动的空间V4.0

在新型城镇化的多元动力驱动下,生态文明新时代的空间V4.0(相对于原始文明V1.0、农业文明V2.0、工业文明V3.0)演变呈现出六个维度的变化:

一是在时空生态方面,从工业化时期以碳基资源驱动为主转变为以硅基生态的数字驱动为主,万物互联的数字化“新生态”将推进形成“生命共同体”和“命运共同体”。

二是在发展方式方面,从规模驱动为主转变为创新驱动或绿色驱动为主,关键是推动“绿水青山”变为“金山银山”,加快形成绿色发展方式和生活方式。

三是在空间格局方面,从点轴驱动为主转变为网络驱动为主,推动区域开放、协调,城乡融合。

四是在空间功能方面,从以物质性生产驱动为主转变为以人的生活驱动为主,回归以人为核心,注重人的行为、人的感受、人的需求和生活品质,其实质是品质驱动。

五是在空间供给方面,从工业化、标准化、机械化的模块驱动为主转为特色化的流量驱动为主,特色品质即是后工业化的“分工”将激发地方的活力和区域交流,使空间“流动”升值。

六是在治理主体方面,从行政驱动为主转变为各方共建共治共享的用户驱动为主,用户(群众)既是消费者,又是生产者和创造者。实际上,“人人都是规划师”,每个人每天都在创造、塑造未来,形成共建共享的局面是规划治理的必然要求。

新的时代需要新的时空秩序来支撑。原有的规划运行体系及相应的法规、政策和技术规范都应作相应的调整了。

3规划体系的维度

3.1 制度进化:从工程体系到治理体系

建立新的国土空间规划体系,要把握好前文所述的时空演变的“势”,还要把握好时代发展的要求,主要有以下三方面:第一,进入了生态文明新时代,要加快形成绿色发展方式和生活方式。第二,进入了高质量发展新阶段,要满足人民对美好生活的向往。第三,党中央提出了实现治理体系和治理能力现代化的新要求,空间治理方式和规划体系要与时俱进。

因此,新时代的规划体系要从工业文明的工程建设体系向生态文明的空间治理体系转变,并相应体现出三个主要特征:一是“走新路”,即坚持新发展理念,走以生态优先绿色发展为导向的高质量发展新路子。二是“守初心”,即坚持以人民为中心,让群众对规划有真实的获得感、幸福感和安全感。三是“接地气”,即坚持一切从实际出发,使规划“能用、管用、好用”,改变“规划规划,纸上画画,墙上挂挂”的局面。有人将新规划体系的价值导向归纳为“一优三高”,即“生态优先,高质量发展、高品质生活、高效能治理”,基本对应了发展方式、生活方式和治理方式三个维度的时代要求。

3.2 体系重构:“多规合一”和“四个体系”

建立“多规合一”的国土空间规划体系是一套系统性、整体性、重构性改革,涉及“四个体系”的重构,不仅重构规划编制审批体系,还着力加强了实施监督体系这个短板,同时重构两个基础设施:法规政策体系和技术标准体系。国土空间规划的法规政策体系和技术标准体系也要从工业文明的工程建设体系转到空间治理体系上来,体现逻辑、法理、技术支撑的统一。不仅要解决“多规合一”的协调性问题,还要强化规划的战略性、科学性、权威性和操作性。这要求规划工作不仅要有目标导向和问题导向,还要强化实施(运行)导向,着力改革完善规划管理体制和运行机制,处理好政府与市场、中央与地方、决策与实施、监督的关系,确保规划体系高效运行。

“五级三类”的国土空间规划②,既突出“多规合一”“一张蓝图”的统一性、一致性,又考虑了地方和空间尺度、领域的差异性。在层级上对应了国家行政管理层级,给了省级以下政府因地制宜开展工作很大自主权。有的市、县乃至乡镇总体规划可以一同编制;作为详细规划的村庄规划,有需要、有条件的才编制,也可以几个村为单元编制。“五级三类”的规划编制单元并不拘泥于行政单元,可以有“生态单元”或其他非行政单元,如正在开展的“长江经济带国土空间规划”是流域单元,“上海大都市圈国土空间规划”是区域协同单元。

“多规合一”落在“一”,意味着不仅要统一规划,还要突出四个统一——统一底数、统一标准、统一平台和统一管理制度③。数据要以国土调查数据为基础;标准要按治理体系要求重构,不是原来工程体系的拼凑;平台要基于“国土空间基础信息平台”,这个平台是国家的数字化生态基础设施,是城市信息模型(CIM,city information modeling)、“智慧城市”乃至“数字国土”的基础;实施监督、评估预警等管理制度也要统一规范健全。“多规合一”还意味着原“多规”优势的融合。重点要融合原主体功能区规划的战略性、综合性优势,融合原城乡规划的技术性、系统性优势,融合原土地利用规划的政策性、操作性优势。

3.3 理论探索:从工业理性到生态理性

构建新的国土空间规划体系,需要理论指导。学术逻辑与行政逻辑可以不一样,但应“和而不同”,有内在的一致性。在数字化的新生态中,规划认知的维度在变化,规划的逻辑、“理性”和理论也要与时俱进。

一要认知“空间”的变化,即“新时空”。在数字化背景下,自然生态、人文生态、数字生态融合为一体,祖先理想的“天地人”合一状态,从当今这一代人开始可以亲身感知。时空回归一体,宏观微观贯通,空间仍然基于“物质”环境,但“回归”到一种时空“生态”,而不仅是静态的物理空间。

二要认知“人”的变化,即“新人类”。人口规模增长趋势将逆转,人口结构、分布、生活方式、行为特征等对空间的影响更为突出。手机等智能化植入已经改变了“人”的功能和相互关系,出现“新人类”“新部落”,“人”不再是标准化的人口或工业化的生产资料。消费者、生产者融合一体,人“回归”到美好“生活”,工作是生活的一部分。

三要认知“规划”的变化,即“新规划”。规划不仅要引领和约束发展,还要注重对“生态”进化过程的“照料”,要“治未病”,规划设计和治理融合一体,即规划要“回归”到“生态治理”:一方面,对应数字化生态催生的“新时空”“新人类”,规划的“理性”要从“工业理性”进化为“生态理性”,即可认知人与自然“感性”行为规律的新“理性”;另一方面,未来的规划是“可感知、能学习、善治理、自适应”的智慧规划或智慧型“生态规划”[4],这需要重构规划的感知系统、动力系统、操作系统、服务系统、安全系统等整体运行的生态系统。同时,要认识到规划作为时空的艺术,不仅要活在当下,也要活在未来,智慧规划是努力的方向,也是“道法自然”在数字化生态下的一种“回归”。

4行业生态的维度和温度

4.1 机缘:百年未有之大变局

在新时代,规划者有新的机会多做美好的事:

一是进入了生态文明新时代。建设生态文明是中华民族永续发展的“千年大计”,“绿水青山就是金山银山”是极具哲学高度、战略远见和实践精神的重大命题,是规划“走新路”的关键。如何支撑“千年大计”,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”?如何将“绿水青山”变成“金山银山”?国土空间规划必须作为,也大有可为。

二是世界的不确定性在增加。当今世界正经历百年未有之大变局,必然面临百年未有之不确定性。不确定性越突出,越需要规划来驾驭。“多规合一”的国土空间规划应发挥战略科技和整合科学的优势。

三是数字化的新时空生态。以互联网为代表的新一代信息技术,创造了人类生活新时空,拓展了国家治理新领域,数字化极大提高了人类认识世界、改造世界的能力,提供了一个规划治理体系与空间治理需求相对称、相匹配的革命性机会。

4.2 自信:信心来源于比较优势

中国规划者至少有四个方面的优势:

一是文化优势。中国有五千年生态文化的传统,“天人合一”“道法自然”等传统智慧在生态文明新时代显得格外珍贵。习近平生态文明思想也体现了中国生态文化的自信。中国古代的农耕文明实际上是一种早期“生态文明”,人类经历了相对短暂的“工业文明”之后,必然回归到可持续的“生态文明”。传承和弘扬好中华生态文化就可以形成新时代规划的优势。

二是政治优势。除了文化自信,还有道路自信、理论自信、制度自信。比如党中央提出的“五位一体”总体布局,比传统可持续发展理论的“三位一体”更加完善,也更有操作性。“多规合一”的改革充分体现了政治建设统领的优势,必然形成前所未有的规划体制机制优势。

三是实践优势。中国国土辽阔、地区差异大,并且处于新型城镇化的关键阶段,有其他国家和地区无法比拟的实践机会。前些年各地开展的“多规合一”等规划改革探索已经积累了宝贵经验,新的规划体系正是建立在各方探索创新的基础上。

四是人才优势。中国的规划专业人员数量可能是全世界最多的,经过多年的历练,很有实力,也很有活力。

拥有最悠久的生态文化传统、最坚强的政治优势、最丰富的实践机会、最庞大的专业队伍,中国规划者应该有信心建立中国特色的规划理论、规划思想、规划方法。习近平总书记说:时代是思想之母,实践是理论之源。只要保持开放的心态,扎根于丰富的实践,就能形成中国自己的规划体系。

4.3 思维:从工程思维到生态思维

一切问题都可以归结为思维问题。习近平总书记指出:我们应该遵循天人合一、道法自然的理念,寻求永续发展之道。新时代的国土空间规划体系从工程体系转向治理体系,规划思维就要从基于牛顿力学的工程思维或机械思维转向基于量子力学的生态思维或生态治理的思维。

首先要有“有机思维”。要把城乡看成“生命共同体”和生态系统,这样才能“道法自然”。有机生命体是有时间维度的,有行为、有演变、有成长、有收缩,还有生态系统的开放性、关联性、多样性。规划者不能像制造机器一样制造空间,应像森林一样思考,像培育生命一样培育空间,才可能促进人与自然和谐共存,共同成长。

二要有“用户思维”。社会是“命运共同体”,要有“用户思维”,是要在新时代弘扬“群众路线”,这是我国规划工作者的传统优势。群众路线有两个方面的基本要素,“一切为了群众”是服务宗旨,“一切依靠群众”是要让群众成为共同的创造者,干部有没有水平关键看能不能“一切依靠群众”。规划的过程就是社会治理的过程。因此,“以人民为中心”“开门做规划”不是一句口号,弘扬群众路线是对所有规划工作者的要求,做社会工作是规划工作者应有的基本功。

三要有“设计思维”。规划设计本来一体,做规划一定意义上就是做设计,即通过“设计”形成规划治理方案。强调“设计思维”,就是要突出以解决问题为导向,将“设计”作为规划治理的基本手段和过程。因此,不仅“城市设计”是国土空间规划的手段,“地理设计”“社区设计”“场景设计”等也是不同尺度国土空间规划的手段。此外,规划治理还需要有时间维度的“运行设计”、与实施相关的“政策设计”。比如城市更新是今后规划的一个重点领域,“更新”不仅是空间形态的改变,更是相关主体行为的调整和相关利益的再分配。如果仅有漂亮的形态设计方案,而没有合适的政策机制和实施运行方案,“更新”便难以实施。总之,“设计思维”意味着要着眼于解决问题,着眼于协调利害关系,着眼于对规划治理行为进行“全生命周期管理”[5]。

这三个“思维”,与五大发展理念相呼应,与国土空间规划时代特征相对应:进入生态文明新时代,“走新路”,规划者要有“有机思维”;以人民为中心,“守初心”,规划者要有“用户思维”;推进治理现代化,“接地气”,规划者要有“设计思维”。

4.4 实践:转脑袋、转身体、迈步子、建生态

当前,正处于规划工作者大有作为的关键时期。党中央、国务院2019年5月发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,明确了各项任务,其中大量关键性、基础性工作要在2020年到位。规划工作者不仅要“转脑袋”(转变理念思维),还要“转身体”(重构工作体系)、“迈步子”(推进编制实施)、“建生态”(加强行业发展)。

一是要重构体系。不仅是规划“操作系统的重构”[6],也是规划“生态系统”的重构,难度前所未有。必须调动各方力量,发动全行业力量,共同努力,加快建设与时代和国情相匹配的国土空间规划“四大体系”。

二是要新启规划。市县以上的国土空间总体规划前期工作已全面展开,任务十分繁重。但真正的考验是,要使这一轮规划成为“走新路”的规划,体现“绿水青山就是金山银山”的规划,不能“穿新鞋,走老路”,尤其是规划管理者要改变原有的路径依赖。

三是要重塑行业。生态文明新时代的规划必须要有匹配的“行业生态”。目前行业已经有良好的生态基础,群体开放、包容。要继续发挥好行业学会、协会的作用,不仅要有更宽领域、更高维度开放,还要更加融合,只有这样,规划行业才能更有活力,才能形成“集体智慧”[7],才能共同担当好让国土更加美丽、城乡更加美好的历史使命。

5结语

习近平总书记指出:国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计,首先要把国土空间开发格局设计好。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发。无论从规划感知的维度、时空演变的维度、规划体系的维度还是行业生态的维度出发,“多规合一”的国土空间规划体系都应适应生态文明新时代、高质量发展新阶段和国家治理体系和治理能力现代化新要求,实现从工程建设体系向空间治理体系的转变。在数字化生态背景下,国土空间规划不仅要重构规划的操作系统,还要重构规划的生态系统。在百年未有之大变局中,规划工作者应走在时代的前列,在实践中不断丰富规划专业生态的维度,用规划传导美好生活的温度。

注释①  数据来自国家统计局网站:http://data.stats.gov.cn/。

② 《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,2019-05-09。

③ 中共中央办公厅,国务院办公厅.关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见.2019-11。
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